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公務員聘任制,路在何方?

發布時間:2019-03-06 09:32

  盤活公務員資源。不能僅僅靠公務員聘任制,而要將擴充職業階梯、精細化分類管理、強化績效管理、暢通退出機制同步進行才能取得實效。


  今年“兩會”期間,人保部部長在記者會上面臨中外記者外態,繼續支持公務員聘任制探索,鼓勵先行試點的地方為將來全邦推行聘任制公務員提供借鑒。常任制是“鐵飯碗”,而聘任制被形象地比喻為“瓷飯碗”。


  一時“聘任制公務員”再次被媒體關注,成為熱點話題。樂觀派對“瓷飯碗”寄予厚望,以為能打破“官本位”,解決“天花板”問題,發揮“鯰魚效應”,暢通退出機制等等;憂慮派呼吁要“破”更要“立”,還有悲觀派以為聘任制不過是“冷飯熱炒”,以為早在2006年《公務員法》已規定聘任制,出臺6年之久,始終“只聽樓梯響,不見人下來”。


  掐指算來,“聘任制”提出已近20年。1993年,《邦家公務員暫行條例》中規定對部分職務實行聘任制,2002年,中共中央下發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》也規定了黨政機關部分專業性較強的領導職務實行聘任制;同年,吉林、珠海、深圳等一些地方政府就開始嘗試“政府雇員”制度,如2002年6月吉林省出臺《雇員管理試行辦法》。一般來說,政府雇員不是公務員身份,不占用行政編制,不具有行政職務,不行使行政權力,完全按契約化管理,只從事某項專業性工作。2006年,《公務員法》第一次從法律上確立了聘任制公務員,第十六章共六條規定了公務員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制。聘任制公務員主要針對專業性較強的職位和輔助性職位。與政府雇員不同,聘任制公務員同樣也是邦家公務員,占用行政編制,與考任制、委任制、選任制公務員一樣。2007年邦家人事部確定在深圳和浦東開展全邦試點。2011年,人社部《關于印發聘任制公務員管理試點辦法的通知》下發,2012年,江蘇、河南、四川、湖北等地紛紛開始試點。


  探路者的摸索


  深圳:新進公務員一律聘任


  深圳聘任制職位主要針對兩種,一種是專業性較強,承擔一定專業管理職能的職位,如建設、規劃、環境保護、法律、信息技術等。另一種是事務性較強,屬于輔助從屬性質的職位,如材料受理、行政接待管理等。《深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法》明確:對于承擔階段性任務、專項任務的,機構編制部門在核定編制時應當明確編制的使用期限。并且,聘任制公務員職位空缺不得使用委任制公務員。聘任制公務員一般實行公開招聘,但也可以選聘,主要針對專業適用面較窄、應聘人選來源較少且難以形成競爭,或者其他性質特殊的專業類職位。深圳為聘任制公務員建立職業年薪制度。


  2010年1月起,深圳市聘任制公務員又有“大動作”,一切新進入行政機關的公務員一律實行聘任制。深圳新進公務員全員聘任制是一種大膽的嘗試,是基于行政編制稀缺與“能進不能出”的背景。一般說來,市長手上有若干資源,一是土地,二是稅收,三是機構編制。每個省的行政編制總量由中央確定,數量既定,編制是反向的,用了就沒有了,如果是常任制公務員,進入了任期就將近40年,退出很難,每人每年幾萬元,是剛性支出。


  順德:注重權益保障


  2011年,順德新招的54名公務員實行聘任制。順德實行大部制后,公務員晉升的“天花板”問題更加突顯。作為公務員分類管理試點區,順德區行政執法類和專業技術類建立了與行政職務級別脫鉤的獨立職務序列,獨立的職務序列比較好地解決了公務員在基層工作的職級晉升、待遇增長問題。公務員聘任制是基于分類管理的基礎上,2011年的首批聘任制公務員主要是一線執法人員。聘任制公務員執行與在職類委任制業高端人才,并透出信息,經考核特別優秀的,通過一定的程序可以轉委任制。


  作為試點區,2007年12月,浦東首次向社會公開招聘6個公務員職位,職位類型集中在金融規劃、經濟分析、教育管理等專業性較強的領域,意在網羅社會上優秀的專業高端人才服務政府。浦東發改委金融規劃和金融戰略研究崗位要求相關行業7年以上工作經驗,且包括2年以上管理工作經驗,最好具有正規歐美、日本學校研究生學歷以及海外知名金融機構工作背景,該職位在當年,最高可以提供40萬元的年薪。可就是這公務員相同的職務序列和薪酬制度。聘任制公務員將實行地方年公積累金制度,這是在社會養老保險基礎上的補充養老保險制度。


  順德公務員聘任制非常注重權益保障。作為契約管理平等的雙方,《順德區行政機關聘任制公務員管理試行辦法》明確聘任制公務員患病或者非因工負傷醫療期滿后,不能從事原工作的或合同所依據的客觀情況發生重大變化,致使合同無法繼續履行這兩種情況下,聘任機關單方面解除聘任合同,將給予經濟補償,并明確了補償標準。同時,對聘任制公務員連續工作多年,鄰近退休,避免被“卷鋪蓋”,詳細明確了應訂立至該公務員退休的合同的相關規定。


  浦東:高端人才路線


  浦東聘用制公務員不但占用行政編制,而且可以有職務。這與深圳、順德聘任制公務員與職務脫鉤很不一樣。與浦東相似的,還有溫州,溫州公開招聘宏觀經濟管理、城市規劃、建筑結構工程等專個職位在2008年招聘結束時唯一空缺。一是年薪相比金融機構仍有差距,二是限定的條件太細。浦東試圖通過獵頭物色,直到2009年4月,終于招到了合適的人才。


  綜觀三個典型的試點地區,深圳聘任制給全邦貢獻了智慧,尤其是在將公務員分類管理改革與聘任制公務員制度同步推進方面。但是,新進公務員一律聘任值得商榷,《公務員法》明確了聘任制公務員的范圍,聘任制公務員主要是吸引專業人才,同時解決“能進能出”的部分問題,寄希望于“聘任制”解決退出機制問題,是小馬拉大車。也有學者擔憂全盤皆“瓷”,矯枉過正。因為公務員常任制的優點是人員的穩定性和延續性,常任制是主體,聘任制是補充。聘任制是有范圍的,還遠不能實現“能者上,庸者下”的功能。切忌將聘任制變成“一聘定終生”的做秀式“改革”。


  順德注重保障聘任制公務員的權益,這抓住了聘任制公務員制度軟肋。在傳統的政府雇用關系中,政府確定任用資格和雇用條件,被任用當事人沒有討價還價的權利。從常任制到聘任制,政府與公務員有一個關系的深層次轉變,雙方法律地位趨于平等。但是,在實際背景下,政府處于強勢,聘任制公務員處于弱勢。制度設計時考慮弱勢一方的權利是制度有效落實的保障。受新公共管理運動影響的西方邦家,雇用制公務員制度盛行后,將集團集體談判制度引入了政府人事管理之中,政府作為雇用方,工會作為雇員方,雙方通過談判決定雇用關系。在英邦,執行機構首席執行官通過公開競爭招聘產生,可能由高級公務員擔任,也可能由私營集團高級主管擔任,都是以固定期限合同形式,政府與個人單獨商談。


  浦東聘任制主打“高端人才”牌,與當今世界邦家的競爭在于人才競爭的大背景相關,而政府能夠立足長遠,提高邦家治理能力,需要大量優秀人才。但是目前政府在專業技術水平要求高、技術權威性、低替代性的職位吸引人才面臨困境,正如訪談中一位官員感嘆:“在目前僵化的人事制度下,專業水平要求高的崗位,是人才的不會來,來了的肯定不是人才。”所以,公務員聘任制最大的任務是要吸引高端專業人才服務政府,從而更好地服務社會。


  警惕認識上的誤區


  公務員聘任制試點將在全邦范圍內推開,人社部《聘任制公務員管理試點辦法》下發一年,過去的一年,不少地區和部門都躍躍欲試,醞釀試點工作的開展,在公務員聘任制全面推開前,需警惕公務員聘任制的誤區,消除認識上的誤解。


  誤解一:聘任制是打破“官本位”。聘任制的范圍是有限的,公務員聘任制是以打破“官本位”為前提,寄希望聘任制能打破“官本位”是本末顛倒。公務員聘任制的有效實行要以公務員分類為基礎,保障不同種別公務員有不同的職業階梯,都有職業發展的前景。我邦公務員分類、分層、分級精細化管理欠賬太多,過于粗放。西方公務員制度完善的邦家,都經歷了粗放→精細→彈性的過程,我邦公務員制度改革需先立后破,種別精細化與管理規范化是前進過程中的必經之路。西方邦家聘任制盛行的背景是精細化過度、繁文縟節嚴重,引入聘任制是為了人事管理的彈性與靈活性。而我邦的背景大不相同,分類不夠精細化與管理不夠規范化并存,我邦試點公務員聘用制避免“畫餅充饑”。


  誤解二:解決行政編制緊張。有的人以為聘任制是為了解決行政編制緊張問題,聘任制公務員是編外人員。事實上,聘任制公務員與委任制公務員在身份和待遇上沒有任何差別,都使用行政編制且履行公務員權利義務,在職責權限能力要求等方面執行同樣的制度。解決行政編制緊張的根本途徑是轉變政府職能,將不該做的事交出去,事少了自然需要的人少了。其次,科學設置崗位,向每一個編制要效率。


  誤解三:不穩定性是動力。穩定性是政府工作延續性的保障。聘任制不是要給公務員制造不穩定,以此激發動力,反而要給聘任制公務員該有的保障,職業安定感是公務員的最大優勢。公務員聘任制體現的是一種契約管理,在要求被聘公務員的同時,政府也要兌現自己的承諾。“能進能出”不能靠聘任制,聘任制主要是解決招專才的問題,引才、用才才是關鍵。真正暢通退出機制,需嚴格落實《公務員法》。2011年初,在《公務員法》實施五年之際,邦家公務員局曾公布過一組數據,全邦有600多萬公務員,五年來僅辭退4778名公務員,由此可見,《公務員法》規定的退出制度執行力度大打折扣。


  公務員聘任制需添“兩翼”


  深入推進公務員聘任制,需為聘任制增添“兩翼”,分別是績效管理和用人自主權。公務員聘任制盛行于新公共管理運動邦家,新公共管理的倡導者以為,公務員的工作可以分為兩類:一是給政治家提供決策建議,二是執行政策和提供公共服務。先一類需要職務常任,后一類工作多為事務性和技術性工作,與集團沒有根本區別,可以引入競爭。于是一種更為靈活的合同聘用制應運而生。與此同時帶來的另一個變化是科學系統的績效管理和績效工資制度。在英邦,多數政府部門都制定了清晰的職位說明書,管理者據此對下屬進行考核,考核結果成為績效工資和職務晉升的重要依據。在新西蘭,對執行官的考核主要根據事先商定的績效合同進行,每年一次,考核由第三方撰寫報告。在美邦,聯邦政府公務員的雇傭可分為終身制和非終身制,工作安排可以分為全職和兼職。美邦高級專業技術類文官的終身制人員為987人,占89%,而非終身制123人,占比11%。美邦聯邦政府高級專業技術類文官的工資是普通文官的4.3倍,最高的可以達到副總統的年薪。我邦公務員聘任制發揮充分作用,需在職位分類的基礎上,將職位、薪酬、績效管理三個環節結合起來,詳細的職位說明是基礎,薪酬待遇需兼顧市場及組織內部公平,績效管理應貫穿始終。


  最近幾年,西方邦家的績效管理越來越與組織戰略相結合。西方邦家公務員聘任制一方面夸大績效管理,另一方面主張下放人事權,例如,在英邦,自1988年,保守黨撒切爾政府大刀闊斧地改革,執行機關執行局化。2009年,執行局的公務員占英邦政府公務員總數的49.89%。執行局首席執行官只對上司部委制定的績效目標負責,在框架協議內享有人事管理與預算管理自主權。我邦公務員聘任制落實應適當下放人事權,不能因擔心用人違規,以嚴管為出發點。避免聘任制違規用人,真正的途徑是強化用人追責。人事主管部門應從事無巨細地直接管理抽離出來,公務員聘任制繁瑣的報批程序必將消解聘任制的真正效用。


  盤活公務員資源,不能僅僅靠公務員聘任制,而要將擴充職業階梯、精細化分類管理、強化績效管理、暢通退出機制同步進行才能取得實效。作家:易麗麗,本文來自《中邦公務員》雜志

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